Meno incentivi per i terminali di rigassificazione “ex esenti”

di Mauro Renna e Pasquale Pantalone

Con sentenza n. 1360 del 12 giugno 2015, il Tar Lombardia ha confermato la legittimità di alcuni provvedimenti dell’AEEGSI che hanno limitato l’ambito di operatività di talune misure incentivanti (e segnatamente del cd. “fattore di garanzia”) nei confronti delle infrastrutture di rigassificazione cd. “ex esenti”.
Tra le delibere dell’AEEGSI che sono state oggetto di valutazione da parte del giudice lombardo, si segnalano: la n. 272/2013/R/gas del 25 giugno 2013 rubricata “criteri di regolazione tariffaria e di accesso relativi al servizio di rigassificazione nei casi di rinuncia o revoca dell’esenzione relativa a terminali di GNL”; la n. 438/2013/R/gas dell’8 ottobre 2013 rubricata “criteri di regolazione delle tariffe di rigassificazione del gas naturale liquefatto per il periodo 2014-2017”; la n. 19/2014/R/gas del 30 gennaio 2014 relativa a “termini e condizioni del contratto di trasporto, nel caso di rinuncia all’esenzione, una volta concessa con decreto del Ministro, ai terminali di rigassificazione”.

La vicenda trae origine dalla scelta volontaria di un operatore economico del settore (che ha realizzato un terminale galleggiante per fornire servizi di rigassificazione) di rinunciare al beneficio, in precedenza concessogli con decreto del Ministero dello sviluppo economico, dell’esenzione dall’obbligo di accesso dei terzi (cd. Third Party Access) per l’intera capacità della propria infrastruttura. Tale “beneficio”, la cui concessione è subordinata al verificarsi di precise e tassative condizioni, costituisce una misura incentivante prevista dalla l. n. 239/2004 allo scopo di favorire iniziative imprenditoriali volte alla realizzazione in Italia di nuovi terminali di rigassificazione di GNL, o di significativi potenziamenti di quelli esistenti, “tali da permettere lo sviluppo della concorrenza nel settore e di nuove fonti di approvvigionamento di gas naturale” (art. 1, comma 17, della l. n. 239/2004). L’esenzione consiste nell’utilizzo esclusivo o largamente prevalente, per un periodo di almeno venti anni, della capacità dell’infrastruttura, al fine di collocare sul mercato, in un’ottica di lungo periodo, i quantitativi di GNL rigassificato.

Ulteriori misure “incentivanti” sono, poi, state stabilite dalla delibera dell’AEEGSI n. 92/08 che riconosceva, in presenza di determinate condizioni (tra cui la non presenza, se non parziale, del regime di esenzione suddetto), all’impresa di rigassificazione che non avesse venduto l’intera capacità disponibile per l’anno di riferimento, la copertura di una quota parte dei suoi ricavi (il cd. “fattore di garanzia”).

Ebbene, la ricorrente, manifestando la volontà di rinunciare all’esenzione dall’obbligo di accesso dei terzi alla propria infrastruttura a seguito del mutamento delle condizioni di mercato, mirava evidentemente al conseguimento del “fattore di garanzia” ai sensi della delibera sopra citata. Tuttavia, nel corso del procedimento relativo alla predetta rinuncia, l’AEEGSI ha introdotto alcuni limiti al riconoscimento del fattore di garanzia in capo alle imprese di rigassificazione che abbiano rinunciato al beneficio dell’esenzione dall’obbligo di accesso dei terzi (cfr., in part., del. 272/2013/R/gas). In particolare, tali soggetti possono anch’essi beneficiare del fattore di garanzia, sebbene dai ricavi “coperti” dalla misura incentivante devono escludersi gli incentivi tariffari riconosciuti per la realizzazione di nuovi investimenti; inoltre, il terminale di rigassificazione dell’impresa ex esente deve essere individuato, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, come infrastruttura essenziale e indispensabile “per garantire adeguata sicurezza, economicità e concorrenza nelle forniture di energia”.

A fronte del mutato panorama regolatorio, la ricorrente ha impugnato i provvedimenti dell’AEEGSI che hanno introdotto il nuovo regime “restrittivo” applicabile alle infrastrutture di rigassificazione nei casi di rinuncia (o revoca) dell’esenzione dall’obbligo di accesso dei terzi alla capacità dell’infrastruttura, lamentando, essenzialmente, la violazione del principio del legittimo affidamento e del divieto di discriminazione. Ciò di cui si è lamentata la ricorrente riguardava, in sostanza, la lesione della sua pretesa a vedersi riconosciuta la maggiore remunerazione assicurata dal fattore di garanzia come previsto dalla del. 92/08 dell’AEEGSI.

Il giudice lombardo, tuttavia, ha ritenuto che l’impresa ricorrente non potesse vantare alcun affidamento qualificato a conseguire il fattore di garanzia, siccome previsto dalla del. 92/08 citata. E ciò per una serie di ragioni.

In primo luogo, i terminali di rigassificazione oggetto di esenzione totale – come quello della fattispecie in esame – non rientrano nell’ambito applicativo della del. 92/08, la quale riconosceva il fattore di garanzia solamente ai terminali oggetto di esenzione parziale, per la quota parte di capacità non esentata: “(n)ulla era previsto, invece” – continua il Tar – “per il caso ben diverso di imprese transitate dal regime di esenzione a quello del mercato regolato, non solo con riguardo alle agevolazioni tariffarie da riconoscersi, ma anche rispetto alle condizioni di accesso alla rete nazionale di trasporto”.

L’affidamento ingenerato in capo alla ricorrente non è, altresì, meritevole di tutela, in quanto – secondo il Tar – dalla mera rinuncia all’esenzione ad opera della ricorrente non consegue automaticamente l’effetto della “transizione” dei terminali esenti nel regime regolato; effetto che, invero, discende esclusivamente da una “decisione amministrativa pluristrutturata adottata con il concorso degli stessi soggetti pubblici cui è affidata (sia pure con ruoli diversi) la decisione sulla concessione dell’esenzione”.

In ogni caso, aggiunge il Tar, la violazione del principio di affidamento è esclusa dal fatto che il riconoscimento o meno del fattore di garanzia non può rappresentare, di per sé, un elemento determinante nella scelta di realizzare un terminale di rigassificazione “connotato (…) da elevato livello di rischio, la cui valutazione di convenienza economica è legata alla capacità di contrattualizzare la relativa capacità, accendendo contratti di importazione a lungo termine”.

Una volta rigettata la censura relativa alla asserita lesione del principio di affidamento, il Tar si è interrogato sulla natura e sugli effetti delle “nuove” misure regolatorie introdotte dall’AEEGSI, concludendo nel senso della loro ragionevolezza e proporzionalità.

Ed invero, ad avviso del giudice lombardo, “garantire al terminale ex esente le medesime garanzie di maggiore remunerazione del capitale investito assicurate ai terminali che non hanno mai chiesto l’esenzione, costituirebbe una soluzione assai inefficiente. Si arriverebbe, infatti, al paradosso di imporre interamente a carico della collettività un onere (consistente nei mancati ricavi) per i rigassificatori (anche qualora rimanessero inutilizzati) ben inferiore ai benefici ottenibili (la riduzione del prezzo del gas derivante dall’apporto di nuova liquidità)”.

La concessione del fattore di garanzia – secondo il ragionamento del Tar – non può rappresentare un espediente volto a “compensare” l’eventuale fallimento dell’iniziativa imprenditoriale. Diversamente, “si finirebbe per incentivare l’azzardo morale degli operatori economici, i quali sarebbero indotti ad avventurarsi in operazioni di investimento anche prive di reali prospettive, fidando nella possibilità di poter scegliere secondo convenienza l’uno o l’altro regime di agevolazione, senza sopportarne i relativi rischi”.

Come anche ricordato dall’AEEGSI nell’impugnata delibera 272/13, la rinuncia all’esenzione ha quale duplice conseguenza che il sistema, da un lato, non dispone più della garanzia di immissioni e, dall’altro lato, si trova in presenza di una infrastruttura la cui gestione è caratterizzata da un elevato e peculiare livello di incertezza in merito alle condizioni di esercizio; “pertanto, tale incertezza non può gravare sul sistema mediante l’applicazione di garanzie di remunerazione previste per infrastrutture per cui non è stata mai chiesta l’esenzione”.

Attesa l’elevata rischiosità degli investimenti per i terminali ex esenti, il riconoscimento anche a questi ultimi degli incentivi economici previsti nel regime regolato finirebbe, dunque, per “annullare” il rischio imprenditoriale, dando luogo a possibili “forme di sovracompensazione” a danno del sistema, oltre che a comportamenti opportunistici da parte degli operatori. Perciò, conclude il Tar, “il correttivo apportato dal regolatore di escludere che il fattore di garanzia finanzi, nel caso di impianti ex esenti, la realizzazione di nuovi investimenti (…) risponde ai canoni di razionalità economica e di buona amministrazione”.

La decisione del giudice lombardo qui esaminata costituisce un classico esempio della delicata opera di bilanciamento cui è soggetta l’Autorità di regolazione nella predisposizione di un sistema di regole che, con particolare riguardo al sistema tariffario, “deve sempre armonizzare – come ricordato dal Tar -gli obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di uso efficiente delle risorse”.